| 鹽業(yè)改革的真正目的應(yīng)該是實現(xiàn)更科學(xué)的補碘，更周全地保護人民的利益，更好地促進(jìn)中國鹽業(yè)的發(fā)展。而事實上，中國鹽業(yè)對自身的改革也一直在進(jìn)行著。 現(xiàn)狀 從新中國成立到1995年，我國鹽行業(yè)一直實行計劃管理體制。1996年5月27日，國務(wù)院發(fā)布了《食鹽專營辦法》（國務(wù)院令第197號），此后開始明確對食鹽實行專營，目的是在我國實現(xiàn)消除碘缺乏病。而專營的具體職責(zé)由各級地方政府承擔(dān)，各級地方政府也紛紛成立了鹽業(yè)公司、鹽務(wù)管理局。這時候的鹽行業(yè)，存在著數(shù)量多，規(guī)模小，力量分散，經(jīng)濟實力不強，工藝技術(shù)落后，流通現(xiàn)代化水平比較低的弊端。而經(jīng)過不斷地改革，今天的中國鹽業(yè)，已經(jīng)漸漸形成了以省為單位，垂直管理的省級鹽業(yè)集團為主的鹽業(yè)管理體制。一方面整合后強化了管理能力，并對交通不便的地區(qū)等地居民和低收入鹽民進(jìn)行補貼，保證了合格碘鹽的供應(yīng)；另一方面也通過資源的整合，增強了市場的競爭力，這是體制上的改革。而技術(shù)上，也從單一的鹽種，發(fā)展形成了以普通海鹽、精制鹽為主，加硒鹽、加鈣鹽、營養(yǎng)鹽等幾十種多品種鹽產(chǎn)品并存的食鹽市場。工業(yè)鹽方面也有漂染鹽、粉末鹽、融雪鹽等經(jīng)過市場細(xì)化的多種鹽產(chǎn)品。部分鹽業(yè)公司也進(jìn)一步與國外公司合作，引進(jìn)了新產(chǎn)品和技術(shù)。從流通現(xiàn)代化上看，大部分鹽業(yè)公司也從坐柜臺賣鹽，轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)現(xiàn)代化的物流配送，減少流通環(huán)節(jié)，方便消費者。 在專營成效方面，從1996年《食鹽專營辦法》條例頒布以來，我國居民合格碘鹽的食用率在逐年提高：由1995年的39.9%上升到2005年的90.2%；兒童甲狀腺腫大率從1995年的20.4%下降到2005年的5%。兩項指標(biāo)均達(dá)到國際消除腆缺乏病的標(biāo)準(zhǔn)，大大改善了人民群眾的碘營養(yǎng)狀況，使人口素質(zhì)得到顯著提高。實踐充分證明：食鹽補碘是防治碘缺乏病的有效途徑，食鹽專營是食鹽補碘的根本保障。 弊端 雖然鹽業(yè)專營在我國碘鹽普及上貢獻(xiàn)突出，但還不是沒有弊端的。主要表現(xiàn)在： ――市場競爭力不夠。這一點其實有著多方面的原因，主要當(dāng)然是市場意識不夠，這并不是鹽業(yè)公司不愿意做市場，而是因為鹽業(yè)企業(yè)作為專營企業(yè)，長久以來，都是嚴(yán)格遵守著國家政策，以保證鹽業(yè)市場供應(yīng)和保證合格碘鹽普及作為首要準(zhǔn)則，也唯恐做得不夠，只是兢兢業(yè)業(yè)地經(jīng)營著鹽業(yè)市場，不敢涉足其他行業(yè)。并沒有過多的去考慮自身的發(fā)展，造成了鹽業(yè)公司經(jīng)營品種單一，市場適應(yīng)力差的情況。直到近幾年，才有部分鹽業(yè)公司展開多品種的經(jīng)營，也取得了一定的成效。 ――內(nèi)部監(jiān)管不夠。由于鹽業(yè)專營的實際操作權(quán)在各級地方政府，這樣也造成了鹽業(yè)專營機構(gòu)各地的體制結(jié)構(gòu)有很大不同，編制上就有公務(wù)員、事業(yè)單位員工、企業(yè)員工的不同，鹽務(wù)管理局的級別和上級主管部門在各地也不盡相同，這許多不同，也造成了各地鹽業(yè)公司沒有一個可循的可靠監(jiān)管模式，而上級部門多頭管理的情況也很容易導(dǎo)致管理混亂。 ――機構(gòu)人員臃腫。由于經(jīng)營品種單一，整個鹽業(yè)市場份額有限，加上多頭管理，鹽業(yè)公司承擔(dān)了大量的人員安置社會責(zé)任，造成部分鹽業(yè)公司機構(gòu)人員臃腫，企業(yè)負(fù)擔(dān)很大。 ――產(chǎn)銷未能一體。有的地區(qū)鹽業(yè)公司，沒有自己的生產(chǎn)企業(yè)，這不僅容易造成產(chǎn)銷矛盾，也對穩(wěn)定食鹽市場也造成一定困難。 ――政府食鹽定價與市場價格脫節(jié)。國家對計劃食鹽的定價大大高于實際的市場價，這對于保證食鹽市場供應(yīng)是有一定積極意義的，但是巨大的差價，同樣產(chǎn)生了很多其他問題。一方面，鹽業(yè)公司的購入價太高，成本無法下降，造成最終零售價偏高；另一方面，由于差價和產(chǎn)大于銷，生產(chǎn)企業(yè)將計劃外的鹽進(jìn)行傾銷，容易造成私鹽泛濫，市場難以管理。同時，造成生產(chǎn)企業(yè)把工作重心放在爭奪計劃上，不利于生產(chǎn)企業(yè)的健康發(fā)展。 方向 為了實現(xiàn)更科學(xué)的補碘，更周全地保護人民的利益，更好地促進(jìn)中國鹽業(yè)發(fā)展的改革目標(biāo)，我國鹽業(yè)改革應(yīng)朝以下兩個方向轉(zhuǎn)變： 一是最積極的方向應(yīng)該是在現(xiàn)階段深化專營，控制產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)銷一體，在這過程中國家可以通過行政干預(yù)，對鹽業(yè)進(jìn)行重組改革。最終的目的是在全國形成幾個大型鹽業(yè)集團，走向國際競爭。 具體來說，深化專營，就是指對于目前的《食鹽專營辦法》要進(jìn)一步健全，只有在堅持專營，健全法律制度的基礎(chǔ)上才能推行諸如根據(jù)地域不同，階梯式調(diào)整加碘量等科學(xué)補碘的方案，保護人民的健康安全。同時，針對我國目前鹽產(chǎn)能大大過剩的實際情況，國家應(yīng)該嚴(yán)格控制新增的制鹽企業(yè)，同時鼓勵并在行政上支持鹽業(yè)公司與制鹽企業(yè)的合并，形成以資產(chǎn)為紐帶，產(chǎn)銷一體化的現(xiàn)代化鹽業(yè)集團，產(chǎn)銷結(jié)合，以市場實際情況控制產(chǎn)能過剩的形勢。在這個基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動各行政區(qū)劃之間的競爭、重組，或通過上市等手段，引入有效的監(jiān)管方式。一方面保證食用鹽市場穩(wěn)定供應(yīng)和人民的食鹽安全，進(jìn)一步保證防治碘缺乏病的防治成效，另一方面使鹽行業(yè)形成能夠參與國際競爭的強大能力。 另一個改革方向可以參考日本。日本在迫于西方國家的貿(mào)易制裁下于1997年廢除了專賣法，但是政府的兩個主要鹽業(yè)管理機構(gòu)仍然保留：一是日本鹽工業(yè)會。它是代表日本全國6個大型制鹽企業(yè)的協(xié)會組織，它與日本鹽批發(fā)商和有關(guān)方面協(xié)調(diào)、聯(lián)系、反映情況、交流信息，其會長級別較高，是由政府任命。二是日本鹽事業(yè)中心。它是代表政府行使管理的最高機構(gòu),是根據(jù)《鹽商業(yè)法》建立的，也是日本國內(nèi)最大的鹽產(chǎn)品批發(fā)經(jīng)營機構(gòu)，對鹽的銷售起調(diào)控作用。在專賣法廢除后，日本政府不斷出臺政策對鹽業(yè)市場加以調(diào)控：1997～2002年，日本政府采取了“不增設(shè)批發(fā)商，每個企業(yè)一年只準(zhǔn)進(jìn)口100噸食鹽”的限制措施；對于日本這個主要依賴進(jìn)口的鹽業(yè)市場來說，這一政策在實際上還是壟斷了鹽業(yè)市場。2003年，又針對性地利用“松散劑”的安全門檻，對進(jìn)口精制鹽每噸征收3000日元關(guān)稅壁壘，阻止國外特別是中國精制鹽進(jìn)入日本。所以說，日本雖然廢除了專賣法，但事實上仍然是由國家對鹽業(yè)進(jìn)行了壟斷，以保護日本鹽業(yè)的生存和發(fā)展。如果從這方面來說，政府可以加強鹽務(wù)管理局的相關(guān)職能，除了鹽務(wù)局目前對市場的監(jiān)管職能，進(jìn)一步延伸到對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，但是去除鹽業(yè)公司的市場銷售職能，允許銷售環(huán)節(jié)的自由競爭。這個方法會有什么弊端呢？主要有兩方面：一方面重新建立新的法規(guī)，新的市場容易出現(xiàn)漏洞，會有一段時間的過渡期，而人民的健康安全不能有過渡期；另一方面鹽務(wù)管理局如果脫離鹽業(yè)市場的自給自足，國家也會增加很高的管理成本。 風(fēng)險 如果現(xiàn)在貿(mào)然停止專營，將中國鹽業(yè)完全推向市場，一方面普及碘鹽，防治碘缺乏病的成效難以保持，對于交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)和生產(chǎn)力相對低下的低收入鹽民利益也難以保證。另一方面，各地鹽業(yè)公司在經(jīng)營品種單一的情況下很難直面市場的沖擊。而國際上的大型鹽業(yè)公司諸如荷蘭阿克蘇，美國陶氏等都是跨行業(yè)的化工巨頭，不僅掌握著鹽業(yè)資源，也掌握著鹽業(yè)的上下游，可以說競爭是毫無懸念的，只需利用化工行業(yè)的利潤來補貼鹽業(yè)上的成本，就能在價格戰(zhàn)上徹底地?fù)魯〗?jīng)營單一的國內(nèi)鹽業(yè)企業(yè)。但如果在與外資的競爭中失敗，姑且認(rèn)為外企能夠在質(zhì)量方面嚴(yán)格把關(guān)，在防治中國的碘缺乏病上盡到社會責(zé)任，但中國仍然會面臨兩個問題：一是大量對中國消除碘缺乏病作出貢獻(xiàn)的鹽行業(yè)職工如何安排？二是在中國失去對鹽價的定價權(quán)后鹽價是否還能像專營下一樣穩(wěn)定？企業(yè)都是逐利的，寡頭壟斷下的鹽業(yè)價格上漲是可以預(yù)見的。事實上，到2005年底，在中國已開放的28個重要產(chǎn)業(yè)中，外資企業(yè)已在21個產(chǎn)業(yè)中擁有多數(shù)資產(chǎn)控制權(quán)，國內(nèi)企業(yè)在沒有準(zhǔn)備好的基礎(chǔ)上只能節(jié)節(jié)敗退，拱手將市場和定價權(quán)讓給外資。在2009年舉行的世界鹽業(yè)大會上，已有不少國外財團都對中國食鹽專營是否會放開表現(xiàn)出高度關(guān)注。 |
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